4月25日，上海公布《关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》。截至目前，我国出台户改方案的省区市已经达到29个。通过严控大城市规模、取消农业非农业户口区别、放宽城市落户限制等手段，户籍制度改革加速推进，释放诸多红利。



户籍制度是一项基本的社会管理制度。2014年6月，中央深改领导小组审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，同年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称户籍制度改革意见)。12月，中央深改革领导小组审议通过《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(以下简称无户口人员登记意见)，这意味着对人口社会管理和公共服务制度的全面改革正在加速，也标志着改革攻坚阶段的到来。本文着眼于我国户籍制度演变历程，通过分析户籍制度改革的法律困境-法律法规的冲突，进而指出完善立法、消除冲突是我国户籍制度改革必须依靠的法律路径。



但与此同时，一些实施积分落户的大城市出现了不法落户中介，有些地方农村人口进城落户意愿不强。



29省市区出台改革意见



根据国家发展改革委的要求，年内所有地方均要出台具体方案，户籍改革已经进入& 攻坚阶段&。地方版户籍制度改革方案的内容主要包括以下几类：



——特大城市严控人口规模。在& 严格控制特大城市人口规模&的大前提下，不少特大城市明确提出人口规模控制目标，其居民服务和落户也越来越多地引入积分制，并对积分落户总量进行动态掌控。



上海此次公布的意见中再度重申& 常住人口规模控制在2500万以内&的目标，同时明确逐步建立积分落户政策。北京提出常住人口控制在2300万以内的红线，将通过积分落户指标体系的加分和减分为居住证持有者提供落户通道。



——取消农业和非农业户口区别，消除& 身份歧视&。国务院2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，建立城乡统一的户口登记制度。记者梳理发现，包括上海、重庆、四川、安徽等多地提出取消农业与非农业户口的区分，贵州等地还明确这项工作的& 时间表&。



——放宽城市落户限制。国家版的户籍改革意见明确提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。一些地区根据不同的城市规模和居民的不同条件梯度放宽落户条件，为居民生活提供便利。



以广西为例，广西壮族自治区公安厅治安警察总队户改管理支队支队长徐志敏介绍，为进一步降低进城落户门槛，广西实行了三级差别化落户政策，在合理确定南宁和柳州市落户条件、有序放开桂林和玉林市落户限制的同时，全面放开其他设区的市、县级市、县城和建制镇的落户限制。



有大城市出现非法& 落户中介&，一些农民进城落户意愿低



调查发现，随着一些城市积分落户政策推出，一些不法中介服务也随之出现。记者在搜索引擎上输入& 积分落户中介&，检索出包括天津、深圳、上海等城市的数百家中介组织，一些组织还打出& 一对一签订入户协议，所有承诺都将落实&& 终极保障、不过全额退款&等宣传。



一位自称魏老师的天津落户中介，他声称，按照规定在天津满140分就可以进行落户申报，160分就能成功落户。在他们的操作下，申报者可以凭空加上100分，保证能够实现落户。



& 我们可以帮你参加高级技师的考试，给你答案你去考试就可以，保证能够拿到证书，再给你申报一个非常紧缺职业，然后我们再给你转让几个个人发明专利，这样你就可以拿到100分了。&魏老师说，& 整套流程下来，需要花费56000元。&



此外，还有一些中介机构承接居民申请落户或满足积分制条件要求享受相应公共服务时，提供一些& 擦边球&的服务。记者在上海采访发现，不少中介组织通过将申办人的劳动关系从纸面上转移到挂靠单位，以规避申请人工作单位社保缴纳不符合要求、收入不够条件等& 毛病&。



一方面是一些人想尽办法在大城市落户，另一方面却是一些农村人口进城落户意愿却并不高。记者调查发现，尽管多地取消农业与非农业户口区别，但一些农民进城落户意愿并不强烈。



南宁市公安局相关负责人介绍，该局曾对1054名进城务工人员进行随机调查，发现不愿到城镇落户的人员比例达到45％。城市过高的生活成本以及国家惠农政策力度的加大，使一些农民工更愿意拿着农村户口在城市工作。



如何解决农民工进城& 后顾之忧&



为解决农民工的& 后顾之忧&，国家发改委今年还将推进城镇基本公共服务以覆盖常住人口。



徐林表示，现在很多城市已经放开了落户政策，但只放开了对本地的落户政策，从调查情况看，很多地方在农民工落户的政策制定上有偏，这是不合理的。在户籍人口落户方面不应该有本地人和外地人的歧视。另外，现在一些县城和镇的基础设施状况不能适应城市宜居、可持续发展的需要，政府要通过公共资源的均衡配置来尽力改变中小城市和大城市间的差距，特别是在公共服务方面的差距，提高教育、医疗水平，要吸引更多企业到中小城市布局，以此来吸引农民工到中小城市就业。



那么，农民工进城，住房、就业、医疗等& 后顾之忧&怎么解决？



关于住房问题，& 我们正在制定1亿人落户的方案，这个方案中我们提出了具体措施，包括"建立购租并举的城镇住房体系"。&徐林说。大多数农业转移人口进城买不起房，我们就要提供公租房、廉租房，满足不同层次住房需求。如果能够加快建立购租并举的体系，农民工进城后的住房条件就会加快改善。这种措施也有利于消化目前的房地产库存。现在有很多城市已经在采取措施，比如用政府的资金购买一部分商品房用来做公租房、廉租房，提供给进城农民，& 这些做法我们都支持、都鼓励&。



关于就业问题，徐林表示，政府也正在为农民的进城就业提供更便利的条件：第一，是提供更加全面的就业服务。在农民工输出地区和输入地区之间建立信息化就业服务平台，通过信息化的手段，为输出地提供就业的机会和信息。农民可以根据这些信息选择自己的去处；第二，今年还要为大约两千多万农民工，特别是新生代农民工提供免费职业培训。



为解决农民工的& 后顾之忧&，国家发改委在今年还将推进城镇基本公共服务覆盖常住人口，主要包括义务教育、医疗保障、养老保险等制度。同时将探索建立进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权& 三权&维护和自愿有偿退出机制。



在控制人口规模的大前提下，推进户籍改革难度很大。有业内人士认为，消除依附在户口性质上的如医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇，将成为衡量户籍改革成功与否的关键。比如要充分尊重城乡居民自主定居意愿，切实维护好农业转移人口和其他常住人口的合法权益，要将产业布局和资源环境、人口承载力作为政策设计的基本依据，引导人口有序流动、合理集聚等。



户籍改革是系统性工程



南开大学周恩来政府管理学院教授徐行表示，有关部门应关注落户积分违法中介的问题，及时封堵政策执行漏洞，防止积分落户政策变成& 有钱人的游戏&。



针对农村人口进城落户意愿不高的问题，多位专家表示，一方面要坚持以人为本，有序推进，充分尊重群众自主定居的意愿，不能简单地把农村人口& 拉进城&& 被落户&。另一方面，也要充分认识到，户籍改革是一个综合性改革，涉及到农村产权改革等方面。让农民变成城市居民，需要加快多个领域的改革力度。



此外，多位专家表示，目前，各地的改革方案仍将户籍与各种社会管理制度捆绑，维持户籍人口与外来人口之间的福利差别。



复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远说，降低入户门槛的& 开口子&式改革方案仅仅是破题，如何剥离户籍与福利、如何实现农村人口有序进城落户、如何保护转户农民的财产性权益等问题，还需要深入探讨并进行制度设计。



徐行认为，户籍制度改革是一个系统性工程，在打破农业与非农业等传统户籍界限的同时，还需针对改革存在的障碍，完善教育、医疗等保障配套，减少不同身份背后的福利差距，实现公共服务均等化。



我国户籍制度的变迁



我国户籍制度的变迁经历了五个阶段，每个阶段都有不同的特征。



二元户籍制度初步形成阶段(1949年-1957年)。1950年颁布的《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》标志着中国户籍制度起点。在这一阶段，居民迁移和户籍管理有较大的自由度，人口迁徙政策相对宽松。



二元户籍制度强化阶段(1958年-1977年)。由于相对宽松的人口迁徙政策和城市经济的快速发展，大量农村人口涌入城市，导致城乡发展不协调。在这一阶段，户籍开始与居民身份联系，并确立了城市人口的社会地位。规定了城镇户籍人口享有的特权，即使农民能够在城镇就业，由于户籍障碍，也无法在城市享有与城镇居民同样的权利。我国城乡二元制度体系就此形成。



二元户籍制度有限调整阶段(1978年-1991年)。为了适应经济发展需要，我国户籍制度在各项政策上开始松动，小城镇户籍制度开始改革，承认人口流动合法，赋予流动人口在城镇居留的权利。



二元户籍制度有限突破阶段(1992年-2001年)。1993年国务院颁布《关于户籍制度改革的决定》，户口登记制度改革以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立起以常住户口、暂住户口和寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，逐步实现户籍的证件化管理，新型户籍制度构想初步形成，为下一步户籍制度改革奠定基础。



二元户籍制度一体化探索阶段(2002年- )。2002年，《中华人民共和国居民身份证法》颁布，以法律形式保护公民权益，户籍管理向服务型转变。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》颁布，放宽中小城市落户条件，鼓励各类人才落户。2013年，公安部等13个部门出台《关于加快推进户籍制度改革的意见》，基本形成以合法稳定住所和职业为户口迁移基木条件、以经常居住地登记户口为基木形式的户籍制度。2014年，户籍制度改革意见实施，，中央深改革领导小组审议通过无户口人员登记意见，标志着户籍制度深化改革进入到全面实施阶段。



我国户籍制度改革的困境



国务院户籍制度改革意见公之于众，标志着户籍改革攻坚阶段的到来，宣告自1958年以来，在中国实行了半个多世纪的& 农业&和& 非农业&二元户籍管理模式将退出历史舞台。然而，我们发现，国务院户籍制度改革意见印发以后，相关部门仍然是按照以前的户籍管理条例执行。



笔者认为，户籍制度改革遇阻源于法律法规的冲突，源于与原有的法律之间没有衔接好。从前文所述户籍制度变迁过程，我们可以看出人口自由迁徙曾在宪法中占有一席之地，但后来被取消，这使我国公民自由迁徙和居住的权利失去宪法保障。



1958年出台的《户籍登记管理条例》又明确将城乡居民区分为& 农业户口&和& 非农业户口&两种不同户籍，从而建立了二元城乡户籍管理制度。该条例是全国人民代表大会通过的法律，目前仍具有法律效力，国务院印发的户籍制度改革意见是政策性文件。如果不修改《户籍登记管理条例》，户籍制度改革就没有办法执行，否则就是违反法律规定。可见，户籍制度改革要落地生根、取得实效，首先必须要解决法律法规的冲突。



我国户籍制度改革的路径



推进户籍制度改革，打破长期禁锢的城乡二元结构，实现城乡一体化以及整个社会结构现代化，必须要有坚实的法律支撑和制度保障，要使改革于法有据、于法可行。



一、恢复迁徙自由的宪法地位。迁徙自由载入宪法，不仅是保障公民迁徙自由，也是完善我国现行宪法，顺应人民要求、接轨国际公约的必然举措。只有恢复迁徙自由的宪法地位，户籍制度改革才能有宪法上的依据。我国香港和澳门的基本法都规定了公民迁徙自由。因此，关于迁徙自由的规定，我们可以借鉴香港和澳门基本法的规定，在公民的基本权利和义务一章下加入迁徙自由条款，这也和《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定的迁徙自由内涵相适应。



二、制定《中华人民共和国户籍法》。党的十八大以后加速了户籍制度改革的步伐，然而当前的户籍制度改革是以政策为依据，并没有相应的法律依据，因此应当加快制定《中华人民共和国户籍法》。(一)新户籍法要把尊重和保护人权作为首要目标。新的户籍法首先要使户籍制度由作为阻碍迁徙自由的因素转变为支撑公民迁徙自由的功能。(二)应建立居住地管理模式。我国户籍改革必须以居住地管理模式取代户籍属地管理模式，将户籍人口和流动人口置于统一的管理体系中，以本地所有居民为对象，享有相同的社会福利保障待遇。(三)改公安机关户籍登记审批模式为迁入登记模式。1958年《中华人民共和国户口登记条例》第3条第一款规定:& 户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。&我国的户政是作为治安问题有公安机关管理，实行审批制。事前审批制给公民迁徙自由的实现造成了很大的阻碍，事后登记制则可以要求公民在限定的日期内办理迁入登记。(四)剥离附加在户籍制度上的诸多社会功能，还户籍以本来面目。我国的户籍制度为人所垢的最大原因是其和社会保障挂钩，造成社会保障的城乡差异和区域差异。由于户籍制度附加的社会福利和社会保障的不平等，公民就会涌向社会保障体系较为完善的城市。要逐步剥离城市户籍之上的特权和户口背后的各种利益，剥离附着在户口本之上的诸多政治、经济、文化利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩，使今后不是户口决定就业、教育等社会生产生活条件，而是这些社会生活状况决定某人能否拥有某地常住户口，这是户籍改革能够科学高效进行下去的必然选择。